[263]. Arrêté du Préfet de Mbacké : les (bonnes) raisons d’une saisine de la Cour

La dissension entre les leaders politiques de Pasteef et le préfet de Mbacké est-il un cas d’école? Faut-il une, deux ou trois signataires pour soumettre une déclaration de manifestation au Sénégal ? On ne peut admettre le fait qu’il soit curieux que ce débat se pose au Sénégal, en 2023. La faute à une interprétation de deux lois qui ont chacune organisé un pan de la règlementation relative aux manifestations sur la voie publique. Si ce débat peut avoir une pertinence juridique, il n’aurait jamais atteint ce niveau ni les autorités admnistratives, en charge de la question, faisaient souvent preuve de dextérité. Mais de quoi s’agit-il ?

A l’origine, une matière et diverses réglementations

Par un arrêté du 7 février 2023, notifié aux deux signataires, le Préfet du département de Mbacké a déclaré irrecevable la déclaration l’informant du meeting politique prévu par Pasteef les Patriotes. Le meeting était prévu par le parti politique d’opposition, le vendredi 10 février 2023, de 15 heures à 00 heure, au Boulevard de Ndoyenne à Mbacké.

Pour motiver sa décision d’irrecevabilité, l’autorité administrative a mis en exergue le défaut de signataires pouvant valider une déclaration de manifestation. Selon le Préfet, trois personnes doivent signer le document conformément à la loi :

Signée par deux personnes, cette déclaration demeure irrecevable car ne respectant pas les dispositions du code pénal qui, en son article 96, dispose que « la déclaration fait connaitre les prénoms, noms et domiciles des organisateurs et est signée par trois d’entre eux faisant élection de domicile dans la région

Arrêté n° 122/P.D.MB:P du 7 février 2023

Dans notre système administrative et judiciaire, la forme est l’élément qui est analysé en premier avant le fond. Et donc lorsque le Préfet a reçu la déclaration, il procède à une rapide analyse pour vérifier si les indications prévues par la loi y figure. Les indications pertinentes dans cette procédure sont celles prévues à l’article 96 cité par l’autorité administrative. Il s’agit du nombre de signataires, de leurs identités et domiciles.

Une fois que ces informations sont bien renseignées, la déclaration fait l’objet d’une analyse plus approfondie par la police ou la gendarmerie à qui le Préfet délègue l’enquête de base. Ces autorités policières lui rendent compte par un procès-verbal constatant les déclarations (de l’un) des organisateurs et l’avis. Sur la base de ces informations, l’autorité administrative décide de laisser tenir la manifestation ou l’interdit.

Manifester étant un droit, tout préfet qui en interdit l’exercice doit motiver sa décision et celle-ci peut être soumise au juge de la Cour suprême pour examen. Si la Cour, comme cela est arrivé dans le passé, considère que la motivation n’est pas suffisante, elle casse la décision. Dans l’analyse de la décision d’interdiction de manifestation, deux seuls arguments restent valables : la menace réelle de trouble à l’ordre public et l’insuffisance de forces de l’ordre pour assurer l’encadrement de la manifestation.

La constestation de la décision du préfet par Pasteef

Par une une série de tweets publiés sur son compte (Twitter), Ousmane SONKO, Président du Pasteef dénonce l’irrégularité de l’arrêté du Préfet et annonce une saisine de la Cour suprême en référé. Dans l’un des tweets, on peut lire ceci :

« La forfaiture du préfet, auteur de cette décision est choquante. En effet, en ouvrant les guillemets pour citer l’article 96 du code pénal du Sénégal en vigueur, comme base légale de « l’interdiction », le préfet du département de Mbacké […], a reproduit les dispositions, non pas du Code pénal, mais celles de la loi N*74-13 du 24 juin 1974, d’ailleurs abrogée, dans ses dispositions contraires, par l’article 18 de la loi N° 78-02 du 29 janvier 1978 relatives aux réunions. Cette forfaiture ne passera pas! Nous avons saisi la Cour Suprême d’une requête en référé aux fins de l’annulation de cette honteuse décision.

Ousmane Sonko, leader Pasteef les Patriotes, 9 janvier 2023

Le référé, qui est une procédure de saisine d’urgence de la Cour suprême est appelé référé-suspension. Il s’agit d’une garantie supplémentaire qui vise à garantir les droits des citoyens, notamment pour éviter des dommages qu’il n’est plus possible de réparer. Le citoyen qui saisit la Cour suprême lui demande de décider de la suspension des effets de l’acte administratif qu’il conteste, afin que ses droits soient sauvegardés. Dans ce cas précis, la décision déclarant irrecevable la déclaration du Pasteef étant intervenue la veille de la manifestation, la suspension des effets de l’arrêté du Préfet devait permettre la tenue de la manifestation aux date et heure prévues. Selon les informations relayées par divers médias, la Cour suprême a déclaré irrecevable le référé-suspension.

Pour contester la décision du Préfet de Mbacké, Pasteef invoque l’article 18 de la loi 78-02 du 29 janvier 1978 relative aux réunions qui a abrogé les dispositions contraires contenues dans la loi de 1974. De quoi on parle? Les dispositions transitoires, comme le nom l’indique, permettent d’assurer la transition entre diverses lois intervenues dans le même domaine. Pour éviter que sur un sujet, les justiciables se retrouvent confrontés à des textes qui disent une chose et le contraire, on met en place la technique des dispositions transitoires. Celles-ci permettent, en règle générale, de faire prévaloir une loi ou une disposition nouvelle, sur l’ancienne qui prévoit le contraire.

Dans notre exemple, la loi de 1978 étant plus récente sur le sujet, les dispositions transitoires prévoient que toutes les lois et dispositions qui disent le contraire sont abrogées. Dans notre exemple toujours, les dispositions transitoires citent deux lois : une du 30 juin 1881 sur la liberté de réunion et une autre du 28 mars 1907 relative aux réunions publiques. On y mentionne pas la loi de 1974 cependant, même si le terme « notamment » pourrait faire penser que la liste n’est pas exhaustive. C’est une interprétation que je ne voudrait écarter mais si des dispositions de la loi de 1974 devaient être impactées, cela étonne que les dispositions transitoires l’aient ignoré, surtout qu’elle était relative récente.

Restons toujours sur la loi de 1978 pour mettre en exergue une disposition qui est aussi beaucoup revenue dans les échanges. Selon plusieurs intervenants, le Préfet ne devait pas déclarer irrecevable la déclaration de meeting du parti Pasteef parce que les dispositions pertinentes (article 76 notamment) ayant été abrogées, c’est l’article 10 qui doit servir de base dans l’examen de la déclaration de manifestation.

Voici ce que dit cet article de la loi de 1978 :

Les réunions publiques sont libres. Toutefois, l’autorité responsable de l’ordre public doit être informée de leur tenue, au moins trois jours francs avant le moment où elles débutent. Il lui est indiqué la nature, la date, l’heure, et le lieu de ladite réunion ainsi que les prénoms, nom, domicile de l’un des organisateurs domicilié dans la circonscription administrative.

Article 10, loi 78-02 du 29 janvier 1978

Il existe plusieurs simulitudes entre l’article 96 de la loi de 1974 et l’article 10 de la loi de 1978. Il existe beaucoup de différences également. Restons d’abord sur les formalités prévues à l’article 10. Celui-ci demande juste des informations sur l’un des organisateurs pourvu qu’il soit domicilié dans la circonscription administrative. Pour rester dans le formalisme, la déclaration de Pasteef ne s’est pas limité à un mais à deux organisateurs. Cela aurait-il entrainé l’irrecevabilité de la déclaration? Peut-être que nous en saurons quelque chose le jour où la situation se présente.

Maintenant, comme est-ce qu’on est arrivé à la situation où chacun revendique une loi ?

Une précision qui valait son pesant d’or.

Nous nous sommes retrouvés en face d’une situation dans laquelle deux parties invoquent chacun en ce qui le concerne une loi différente de l’autre. Le Préfet du département de Mbacké a considéré que la règlementation pertinente sur cette matière résulte de la loi 74-13 du 24 juin 1974. Cette loi comporte un article 96 que l’on retrouve également dans le Code pénal avec d’autres articles de la loi qui la précédent et la suivent. Seulement, la disposition contenue dans le Code pénal n’est pas entièrement repris, une partie manque et elle est la plus importante pour notre discussion.

Il faut retourner à la loi compléte pour retrouver la version longue. L’article 96 y est libellée comme suit : « la déclaration sera faite à l’autorité administrative chargée du maintien de l’ordre public sur le territoire de laquelle la manifestation doit avoir lieu, trois jours francs au moins et quinze jours francs au plus avant la date de la manifestation. La déclaration fait connaitre les prénoms, nom et domiciles des organisateurs et est signée par trois d’entre eux faisant élection de domicile dans la Région; elle indique le but de la manifestation, le lieu, la date et l’heure du rassemblement des groupements invités à y prendre part et s’il y’a lieu l’itinéraire projeté« .

C’est un long article en effet. L’explication serait qu’au moment de réformer la loi, le législateur a combiné les articles 97, 98 et 99 de la loi de base de base (Code pénal) pour en faire une disposition unique. C’est ce qui ressort du rapport de la « Commission de la Législation et de la Justice » de l’Assemblée nationale qui a examiné le projet de loi 01/74 abrogeant et remplaçant les dispositions du chapitre deuxième du titre premier du livre troisième du Code pénal. Dans la section 2 du rapport intitulé « des réunions et de la déclaration préalable », on annonce deux articles : 96 et 99 avec les détails ci-dessous :

L’article 96 rend toujours obligatoire la déclaration préalable pour toutes les manifestations sur la voie publique : cortèges, défilés, rassemblements de personnes, etc sauf bien entendu celles conformes aux usages locaux. Il incorpore également les anciens articles 97-98 et 99 qui en réglementaient les modalités. Ainsi, les conditions de délais, les renseignements à fournir par les organisateurs, les signatures et le récépissé de dépôt des Autorités Administratives ne font plus l’objet d’articles distincts.

Rapport Commission de la Législation et de la Justice, page 3

Nous pouvons peut-être nous entendre sur un point pour écarter l’application de l’article 96 de la loi de 1974. Avancer que cet article n’est pas pertinent pour régir ce domaine parce que tout n’est pas mentionné dans le Code pénal tiendrait assez peu. On remarquera également que la mention obligatoire des trois signataires apparait nettement dans la rédaction de l’article 96, ce qui est nettement moins évident à la lecture de l’article 10 de la loi de 1978.

Tentons une autre approche pour trancher cette polémique ce « conflit de loi ». On dit, en règle générale, qu’une loi spéciale déroge à une loi générale. Cela a une explication simple et rationnelle. L’article 96 de la loi de 1974 est une disposition du Code pénal, qui sera considérée comme une loi dite générale dans cette matière. A contrario, la loi de 1978 sera une loi spéciale parce qu’organisant spécifiquement et de long en large la manifestation. Lorsque ces deux lois entrent en conflit, il est normal de considérer la loi de 1978 comme plus pertinente que celle de 1974 pour régir cette matière.

Est-ce que cet article 10 de la loi de 1978 a supplanté l’article 96 de la loi de 1974? Il semble que non pour au moins deux raisons. Il a été relevé plus haut que les dispositions transitoires ont (volontairement) omis de lister la loi 74-13 du 24 juin 1974. Ensuite, les discussions qui ont eu lieu au niveau de l’Assemblée nationale auraient « clairement » exclues du champ de la loi de 1978, les modalités de la déclaration de manifestation. Nous convoquons cette fois-ci le rapport de la « Commission de la Législation, de la Justice, de l’Administration générale et du Règlement intérieur » de l’Assemblée nationale, sur le projet de loi 94/77 relatif aux réunions. Nous sommes en 1977 et à la 2e session ordinaire comptant pour la 4e Législature.

A la page 10 du rapport de ladite commission, on peut notamment lire ce qui suit :

Mais il convient d’attirer l’attention quant aux réunions sur la place publique. De telles réunions ne sont pas soumises au même régime puisqu’elles sont interdites et réprimées avec beaucoup plus de sévérité par le Code pénal dont l’article 97 dispose : « Les réunions sur la voie publique sont interdites. Sont soumis à l’obligation d’une déclaration préalable tous cortèges, défilés, rassemblements de personnes et d’une façon [générale], toutes manifestations sur la voie publique. Toutefois, sont dispensés de cette déclaration les sorties sur la voie publique conformes aux usages ».

Rapport Commission de la Législation, Assemblée nationale, 1978, page 5

Autrement dit, le régime qui est mis en place par la loi de 1978, en son article 10, est différent du régime organisé par l’article 96, et donc la loi de 1978 exclut de son champ d’application les réunions déjà organisées par le code pénal. Nous avons partagé la version longue de l’article qui inclue notamment les trois signatures à apposer sur la déclaration de manifestation. Ce point nous permet d’évacuer rapidement le principe des lois générales et spéciales.

Il est beaucoup fait mention des rapports des commissions de l’Assemblée nationale pour tenter des explications. C’est le recours aux travaux préparatoires. Il s’agit de toutes les discussions qui ont eu lieu dans la procédure d’élaboration d’une loi. Leur exploitation permet de mieux affiner la volonté du législateur et donc de fonder une opinion pour valider une interprétation de la loi objet de controverses.

Finissions sur un point. Vous avez certainement du vous en rendre compte.La partie du rapport évoquée fait mention d’un article 97 alors qu’aussi bien dans la loi de 1976 que dans le Code pénal, on parle d’article 96. Qu’est-ce qui explique ce glissement? On part de suppositions, en attendant d’en savoir un peu plus. La première supposition serait de considérer qu’il s’agit d’une simple erreur d’écriture. En voulant écrire 96, le rapporteur a mentionné 97. C’est une explication simple et tirée par les cheveux à la fois, pour deux raisons au moins : le rapporteur de la Commission pour la loi de 1974 est le même que celui de la loi de 1978.

La seconde supposition serait de penser qu’en 1978, l’Assemblée nationale a ignoré la réforme qu’il a opéré en combinant les articles 97, 98 et 99 en un article unique qui est devenu l’article 96. Et donc, au lieu de renvoyer à l’article 96 de la plus récente loi votée en 74, ils se sont projetés sur des lois plus anciennes, et donc l’ancienne article 97 qui a été réformé. Là aussi, la relative proximité interpelle. En effet, il s’est juste passé quatre année entre les deux procédures d’adoption et comme le dit la mode expressive « faate xaajufi » (il n’est pas possible d’oublier en un si petit laps de temps).

Il y a enfin l’article 16 de la loi de 1978 qui pourrait clôre le débat. L’article est libellé ainsi qu’il suit :

Les réunions électorales sont soumises aux dispositions des articles 10 à 15 de la présente loi et à celle des articles 97 à 100 du Code pénal.

Article 16, loi 1978-02 du 29 janvier 1978

La saisine par Pasteef du juge administratif permet de déméler tout cet imbroglio.

Considérations finales sur l’attitude des autorités administratives

Le Sénégal de 2023 est nettement plus avancé que celui de 1974 en terme de quête démocratique et de respect des droits humains. C’est dans les années 70 que la liberté de manifestation a été admise comme droit au Sénégal avant d’être érigé à un rang constitutionnel en 2001. Il est donc regrettable aujourd’hui que des manifestants soient réprimés par des forces de l’ordre, du fait notamment d’interdictions à des manifestations déclarées.

Tentons une explication à l’intervention du Préfet, en tant qu’autorité administrative, dans ce domaine. D’ordinaire, la Constitution pose le principe du droit et renvoie à une loi pour en préciser les modalités d’application. Comme dans notre cas d’école, les lois intervenues en 1974 et en 1978 détaillent les modalités de jouissance : qui, quoi, comment, auprès de qui, etc.

Aussi bien la loi (de détails) que l’autorité administrative qui est désigné point focal pour en faciliter l’exercice ne doivent, en théorie ou en pratique, agir pour empêcher l’exercice du droit. C’est une règle principale dans l’aménagement des libertés. Le Préfet, sur ce sujet, doit mettre tout en exergue pour que chaque entité qui souhaite manifester, le fasse. Comme rappelé plus loin, l’interdiction doit être motivé par des raisons valables, sinon sa décision pourrait être remise en cause par le juge administratif.

Lorsque la motivation n’est pas suffisante également, la décision du préfet est sujette à contestation de la part des citoyens. Bien qu’une confrontation entre une autorité administrative et des citoyens n’est pas admissible dans un système démocratique, il est tout aussi mal indiqué que sous des prétextes fallacieux, que des interdictions soient servies, surtout aux partis d’opposition. Dans ce cas précis, aucune disposition légale n’interdit à un Préfet de demander aux organisateurs d’une manifestation de régulariser une déclaration mal faite. Qu’aurait perdu le Préfet de Mbacké en demandant à Pasteef d’ajouter un troisième signataire? Son autorité? Sa force publique ? Sa détermination à faire régner l’ordre et à se faire respecter? Une directive d’un supérieur ?

Il est arriv édes Préfets appellent des manifestants pour leur proposer un changement d’itinéraire. Il est arrivé que d’autres ne le fassent pas. Si le législateur demande à ce que les demandes soient soumises 15 jours au plus et 3 jours francs au moins, c’est aussi pour créer un espace d’échanges entre les acteurs. C’est dans cette zone d’intervention que les uns et les autres doivent faire preuve de générosité parce qu’ils sont au service des citoyens qu’ils sont sensés servir. Ces autorités qui font preuve de tact ont du mérite.